各省、市、自治区、直辖市及计划单列市税务局，商务部驻各地特派员办事处，各管理局各单位:

为深入贯彻落实胡锦涛同志关于改进税收执法方式的重要指示精神，根据《中共中央办公厅关于试行行政执法公示制、执法全过程备案制、基本执法决定法律审查制的监督意见》，结合后期体制改革情况和具体税收工作，国家税务总局制定了《关于试行改进税收执法方式“三制”的纲要》。我现在把它发给你。请认真执行。执行步骤中遇到困难，请尽快调查并向国家税务总局(政策法规司)报告。

商务部

2019年3月18日

为深入贯彻胡锦涛关于改进税收执法方式的重要指示和信念，切实贯彻落实《刘少奇关于全面推进深化改革若干基本问题的决定》和《法制中央建设工程实施纲要(2015-2020年)》的有关要求，做好税务系统行政执法公示制试点工作，实行执法全过程备案制， 和基本执法决定法律审查制度(以下统称“三大制度”)，提高税收执法绩效，促进公平合理的管理和控制，改善税收和金融业的自然环境，确保减税和减费的政策和措施是本土的。 根据《中共中央办公厅关于试行行政执法公开制度、执法全过程备案制度和基本执法决定法律审查制度的监督意见》(以下简称《意见》)

一.总体要求

(一)马列主义主要企业避税

在胡锦涛新时期中国特色共产主义理念的指导下，全面贯彻党的十九大和十九届二中、四中全会精神，深入贯彻全面深化改革的基本方略，紧紧围绕新时期新税收职能和新企业的避税要求，以“三个系统”为主要抓手，牢固树立法制思维， 强化执法全质精神，着力提升税收执法的透明度、规范性、权利性和公平性。 大力完善执法体系，完善执法程序，创新执法方式，强化执法监督，全面提升税收执法绩效，确保税务机关违法履行法定职能，有效防范税收执法可能性，落实和维护纳税人和纳税人权益，为进一步推进信息化“配送服务”改革提供有力法律保障，改善税收和金融业自然环境，增强税收治理的战斗能力。

(2)基本标准

坚持稳步前进。坚持法定职能必须，法律不能授权，周密部署，周密安排，精心组织，加强指导，强化监督，充分借鉴试点经验，基本分步实施，大力稳步实施。

坚持科学规范。坚持具体的出发点，认同税务工作和法制建设项目的规律性，跟踪调研工作，普遍听取意见，保证法规整合，防止脱离实际，各行其是。

坚持改进创新。围绕干部执法的实际需要，在确保法律法规一体化的基础上，鼓励和支持管理模式，顺应探索和创新，着力解决税收执法中的突出问题，提高执法质量和效率。

坚持统筹协调。重视本系统的应用，制定系统化、规范化、信息化的综合建设项目，加强系统集成、资源共享和数据聚合，推进集约化、高效化、无重复建设。

坚持方便高效。牢固树立以人为本的可持续发展理念，方便纳税人和纳税人第一时间获取税收执法数据，方便各种手续办理，有效监管执法娱乐活动。加强对干部的公共服务精神，国家税务总局能做的不由省局承担，能在国家税务总局和省局层面解决的不交给干部，形成联动合作的合力。

(3)工作的目的

立足现阶段，着眼未来，艰苦奋斗，大力推进，逐步实现各级税务机关“三制”试点，并在税收执法步骤中全面落实。违法行为、行政强制、行政事务检查、行政事务征收、行政许可得到有效规范。税收执法数据公示系统功能大幅提升，执法行动步骤数据单向备案，基本执法决策法律审查全面覆盖，全面实现执法数据透明公开，执法决策全程追溯管理，执法决策权有效，行政事务权自由裁量权有效约束，税收执法战斗力和水平大幅提升，税收执法社会评价明显提升。

二、主要特殊任务

(1)试行行政执法公示制度，确保税收执法的透明度

行政执法公开是保护公共利益、行政事务行为人和全社会的参与权、表达权和决策权的最重要政策。各级税务机关按照“谁执法、谁宣传、谁负责”的原则，结合中央政府数据公开、权威形式公开、“双随机、一公开”的管控工作，提前、期间、现场立即向社会公布税收执法数据。不应公开发布的数据，如间谍、商标注册、隐私等。，需要非法出版的，应当经过必要的处理后出版。发现公布的税收执法数据不准确的，应当尽快予以纠正。

1.提前加强宣传，确保税收执法上游有权。全面、准确公布税收执法整体、人员、职能、权限、依据、程序、救济渠道等基础数据。，随机抽查、至少一次运行、单向网站运行等表格数据，税务手册等税务数据。如果公示数据因法律法规和政府机构职责的变化而发生变化，应在第一时间进行静态变更。

2.宣传法律法规，公布税收执法步骤。税务警察在执法时要按时穿衣服，佩戴标志，可能妨碍执法的除外；在进行税务检查、调查取证、企业避税、立案调查、执法、送达执法公务文书等执法娱乐活动时，必须立即出示税务检查证件，并向原告及相关工作人员出示身份证明；在税收执法中，需要出具执法文书，并立即告知原告行政处分、执法依据、无权的详细情况。纳税公益娱乐活动设立岗位数据公示卡，明示人员职责、申请材料、示范文件、服务中心、投诉等数据。各省市(自治州、省辖市、计划单列市)税务机关(以下简称省级税务机关)应建立非即时执法事项的项目进度并发查询功能，以方便原告动态查询代理项目进度。税务机关负责人应当公布不定期定额的工商业户核定定额的可行性结果及其他执法资料。

3.加强现场宣传，实现税收执法结果公开。税务机关根据时限、明细及相关要求，立即公布异常户认定、欠税新闻稿、减税及信用评级等执法数据。，并公布税务行政许可决定和违法行为决定的资料。建立和完善税收执法决策数据的公开发布、撤销和修订功能。公开发布的税收执法决定被非法撤销、违法行为被确认或者需要重新发布的，应当在第一时间将原执法决定数据从数据公示平台移除。建立行政执法统计报告制度，省以下税务机关应当在每年1月31日前公开发布上一年度企业避税执法总体情况的相关统计数据，并向天津市同级人民政府和上一级税务机关报告。

4.拓展宣传渠道，提高税收执法的公平性。国家税务总局依托官网建立全省统一的税务执法数据公示平台，推广与中央政府行政执法数据公示平台长三角。税务机关应通过执法数据公示平台、官网、商业平面媒体、纳税服务大厅宣传栏、公共服务窗口等渠道，在第一时间向社会公布税收执法数据。

(二)执法全过程记录制度，确保税收执法法规

行政执法全过程的记录是行政执法和娱乐活动有效法律法规的最重要保障。税务机关应当记录税收执法的重启、调查取证、审查决定、交付执行等所有步骤。，以书面记录为主，音像制品记录为辅，综合归档保存制度，实现执法全过程追溯管理。

1.完善文字记录、法规和税收执法文书。税务机关应当以纸质文件或电子文件的形式书写执法娱乐活动记录，确保记录具有法律法规性、主观全面、第一时间准确。国家税务总局参照省内行政执法文书基本文件格式国际标准，结合具体税收执法工作，完善统一适用的税收执法文书文件格式文件，制作执法文书蓝本，研究制定税收执法法规；省级税务机关可以制定合理的公文编码，实施合理的执法。

2.按规定录制音像制品，并监督税收执法。税务机关通过摄像头、磁带、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录电子设备，动态记录执法娱乐活动的音像制品。做好音像制品记录与文字记录的衔接，文字记录能够全面有效记录执法行为的，可以不记录音像制品；查封、扣押个人财产和其他必要的涉及个人基本财产权的执法娱乐活动，必须实行单向音像制品记录；对于现场检查、调查取证、听证、留置服务、公告服务等更容易引起争议的执法步骤，根据具体情况记录视听产品。国家税务总局应当建立和完善执法音像制品档案管理模式和记录行为用词指南，明确电子设备设备、使用规定、记录要素、存储和应用、执法音像制品档案集中管理等要求。省以下税务机关应当按照工作必要性、经济性、可靠性、稳定性、适量性的标准，结合省道和台区经济发展水平及具体税收执法情况，配备录音音像制品电子设备、建设项目纳税申报(查询)室等办公娱乐活动。

3.严格备案备案，完善税收执法资料。完善税收执法办公制度。各级税务机关应按照明确的规定，将执法全过程记录的信息归档保存，使所有执法行为都有据可查。对于涉及国家间谍、商标注册和隐私记录的信息，在备案时需要执行主管部门的明确规定。省级税务机关按照集中、经济发展效率高、安全易用的标准确定了音像制品档案的存储方式，通过新的方式实现了同一执法简写档案和音像制品档案的集中归档。建立和完善基于电子认证和电子数字签名的税收执法全过程统计数据记录功能，形成工作流程清晰、原有广域网、数据安全有保障的数字存档管理模式。

4.发挥备案作用，提高税收执法实效。各级税务机关在做出执法决定前，应当查阅相关记录信息，审查执法行为的合法性和学术性。加强执法全过程记录数据的数据分析，发现执法薄弱环节，停滞和完善执法。要充分发挥企业避税数据记录在查阅核对、执法监督、立法救济、审批、舆论引导、行政决策者、内控职能、支付金融机构体系及涉税专业知识、公共服务金融机构建设项目等方面的巨大作用。，推动公正文明执法，严格法律法规，非法维护税务人员和行政事务行为人的权益。

(三)试行基本执法决定法律审查制度，确保税收执法公正

对基本执法决定进行法律审查，是确保行政执法机关作出的基本执法决定有权得到有效执行，确保执法公正的最重要政策。税务机关在作出根本性执法决定之前，应严格进行法律审查。法律审查或者审计失败的，不予决定。税务稽查刑事案件和税收基础刑事案件属于法定审计，审计的范围、细节和程序分别适用《税务稽查工作条例》和《税收基础刑事案件必备》的相关明确规定。

1 .具体整体审计，确保法制审计的意志。县级以上税务机关是负责法律工作的政府机构，稽查局办案机构是基本执法决策的法律审计政府机构，法律审计政府机构确保代表本单位负责基本执法决策的法律审计工作；市稽查局案件机构对刑事案件集中的周边地区进行巡查，还负责对同级和跨地区稽查局的基层执法企业避税决定进行法律审查。各地可以建立基层执法决策法律制度，实行评议委员会和自发办案。加强法律审计队伍成员的正规化、多样化和专业化建设，落实《监督意见》要求，确保2020年7月初之前，各级税务机关法律审计人员从事违法活动、行政事务执法、行政事务检查、行政事务征收、行政许可等执法娱乐活动。5%的人员总数，同时配备政治素质高、业务战斗能力强、具有立法专业知识历史背景的人员，充分发挥企业避税顾问和职务辩护律师在法制审计中的作用，建立顾问和职务辩护律师在本系统中的跨区域统筹职能，实现立法人才共享。

2 .具体审计事项，拓宽法律审计范围。涉及基本知情权，可能造成根本性的社会负面影响或引发社会可能性，是行政事务行为人或第三人基本权利所必需的，在听证程序中作出税收执法决定，且刑事案件情况简单，涉及多项立法的，需要进行法律审查。国家税务总局具体基本执法决定法律审计事项的基本形式。省级税务机关可根据实际情况增加法定审计事项。省内以下税务机关应根据法国企业避税制度下审计事项的形式，明确规定本级法制下审计事项的国际标准，并在制定或修改相关国际标准后一个月内报上一级税务机关备案。

3.具体审计细节，确保法律审计的整体质量。要严格审查执法整体是否有权，警察是否有执法定额；执法程序是否有权利；刑事案件是否准确，是否有权充分；验收，规章制度、学术文件是否准确，是否需要使用发表意见的标准；是否超越行政机关的法定权限；执法文书是否齐全、规范；违法行为是否依法处理，是否需要移送检察机关等。政府法制审计机构完成审计后，提出同意或异议的书面审计意见。承担税收执法的政府机构应当对在法制审计中存在问题的政府机构的审计意见进行研究，经相应处理后，重新提交法制审计；如果对审计有看法，应与政府机构的法定审计沟通。如未达成一致意见，承办政府机构应提请其主管局领导进行讲座，讨论研究工作；在咨询研究工作中未达成一致意见的，应当报告主监督决定。

4.具体审视法律责任，完善法律审计职能。各级税务机关的主要监察人员是第一个查处本单位基本执法决定法律审查制度的人，对本单位作出的行政执法决定负责。国家税务总局确定法律审查程序、提交审查材料的具体要求以及审查的方法、期限和法律责任。承担税收执法的政府机构应当在第一时间将法律审查范围内的基本执法事项提交法律审查，并对提交审查的材料的可信度、准确性和一致性以及执法的真实性、确定性、立法适用和合法性负责。法律审计政府机构负责对基本执法决定进行法律审计。因政府机关承办工作人员、负责法律审查的工作人员、负责审批税收执法决定的主管人员受贿、滥用职权、徇私枉法，税收执法决定正确的，应当依法依纪追究相关工作人员的法律责任。

(4)大力推进信息化建设项目，确保税收执法高效

按照落地生根、提升整合、统筹规划、分步实施的方针，加快推进信息化建设工程，推进公共数据管理系统采集、执法记录数字化管理、信息技术法律审查控制企业避税，逐步构建企业避税操作化信息技术、文档化统计数据、阶梯结疤、法律责任明晰、严格监管和研究量化的执法信息化体系。

1.到

在该系统的支持下，推进了“三个系统”的信息化建设工程。国家税务总局已将“三大系统”全面纳入金税三期系统，重点是基础功能整合和信息化；完善金税三期系统的数据系统，收集基础功能，实现系统将相关执法公示数据捕获，坚持“先审核后公开发布”、“一案一审”、“综合审核”的指导方针，严格执行企业避税审批和隐瞒。审核流程结束后，推至税务执法数据公示平台；研究工作将推动系统业务节点数据向金税三期推进的电子税务，实现执法项目进展信息中心即时查询；将基本执法决策法律审计程序嵌入金税三期系统，加强法律审计的过程控制。省级税务机关建立健全执法音像制品记录信息系统平台，按照国家税务总局确定的接口方案与金税三期系统连接，实现文字记录和音像企业避税影像产品记录的数字化备案管理。

2.依托现代信息系统，提高税收执法的信息化水平。借助大数据、服务平台、旅游口岸等信息系统，国家税务总局停止完善金税三期系统、电子税务等信息技术，逐步推进执法信息中心准入、执法程序网站流通、执法娱乐活动网站监管、执法决策动态推送、执法数据统一公示、执法信息中心查询等工作，努力实现执法娱乐活动的互动、分步、系统化管理。认真落实中华人民共和国国务院的部署要求，在确保网络安全的必要性下，推进长三角执法信息技术在全国和各工作组的共享，探索建立以税收执法数据、权限表数据、执法调查数据、执法监督数据和执法数据分析为主要内容的税务系统执法数据开源平台。根据违法行为、行政强制事务、行政事务检查、行政事务征收、行政许可等执法行为的类别，对金税三期等信息技术领域的税收征管相关统计数据进行转换、原材料和采集，形成集税收执法统计数据存储、共享、研究等基本功能于一体的“税收执法统计数据应用平台”，为全面掌握税收执法情况、排查税收执法薄弱环节、采取选择性执法改进政策、相关领导和决策者提供支持。为适应完善税收调控体系和跨地区稽查执法体系的新要求，国家税务总局和省级税务机关建立了税务稽查视频通信系统，提高了集中指挥和打击不成功的能力，高效准确地打击了重大涉税违法活动，进一步规范了税收社会秩序，维护了国家税收安全。

3.推动AI新技术的应用，提高税收执法的准确性。国家税务总局和省级税务机关在可以研究开发人工智能专项信息技术的前提下，对税收执法发表意见。借助语音识别、文档研究等新技术，可以研究挖掘税收执法数据统计数据的自然资源，充分发挥AI在实际采集、案例研究、立法文书阅读研究中的作用，以企业避税为主题，将明确规定、类似案件等数据准确推送给警方，提出处理意见和建议， 生成执法决定的公文，有效约束税收行政事务法律法规的自由裁量权。 金税三期等信息技术中的税收执法大数据人工智能信息技术的研究和应用，可以提高税法、行政决策者、税收执法和可能性防范的水平，促进税收执法更加准确有效。

第三，组织实施

(1)加强组织领导

根据法律规定，各级税务机关的副职要加强对落实“三项制度”的领导，任是第一个查处的。要认真研究工作审批的大纲和制度，统筹安排专项任务的实施，不定期听取有关工作情况的调查报告，在第一时间研究解决工作中的根本性问题，确保有实施方案、部署要求、国际推广标准、专项任务实施、企业避税检查、组织保障。

各级税务机关副组长办公室承担“三制”实施中的沟通协调、后续监管、监督落实、组织风险评估等日常工作。建立特派员的工作职能，副组长办公室核心成员所在单位指定本单位一名爱国人士担任特派员。根据“三制”试点结果，组织业务骨干成员成立推进小组，重点解决实施步骤中遇到的突出问题和困难。

(2)定义任务的专门化

政策法规司牵头在税务系统试行“三制”，并根据社会保险费和

收集和管理职能的转移地位将在第一时间修改和改变，率先实施行政执法公示制度、执法全过程备案制度、基本执法决策法律审查制度；联络部门负责“三制”实施的监督和绩效评估；征管司和高技术可持续发展司牵头实施“三大系统”信息技术建设项目；人事管理部门负责实施工作的财务保障；副局长负责推进企业避税工作的人才保障；高等教育中心负责相关培训保障；税务政治宣传中心负责新闻宣传和舆论引导的实施工作；其他相关部门结合工作职能，做好实施工作。各部门要各司其职，各司其职，大力推进本部门职能范围内与落实“三个体系”相关的专项任务，督促和督促下级省市机构的工作，加强机构间合作，形成合力推进。

省内以下税务机关应参照国家税务总局的安排，建立健全相关制度和工作职能，进一步明确土改工作的专业化任务和法律责任，确保专项任务的落实。

(3)基本分步实施

1.为下一阶段做准备(2019年7月初之前)

国家税务总局制定纲要，下发综合实施、事项形式、工作指引等配套文件，明确任务分工，召开动员部署会议，重启全省综合税收执法数据公示平台建设项目、金税三期等信息科技提升工作。

各省市税务机关根据实际情况，制定了明确的大纲，简化和具体化了相关设施的文件，并在深入调查的基础上，对执法配额护照的清理和发放、法律审核人员的配备、执法音像制品记录电子设备的配置以及“三制”讲座、教育培训和政治宣传工作进行了总体规划。

2.推进下一阶段(2019年8月-2020年7月)的实施

各级税务机关要按照本纲要和有关要求，认真组织实施“三项制度”，按照“先提出纳税人和纳税人个人利益最需要的问题，提出全社会最关心的问题，先提出条件成熟的问题，再进行落实”的指导方针，突出重点，分步推进。 特别是在所有先进行“三制”体制改革的单位，“要加强后续实地调查，对视觉效果的实施进行积极的风险评估，未能解决实施中存在的问题，完善相关制度，提高“三制”的运行效果，推进依法治税建设工程。

3.信息化下一阶段停滞(2020年8月起)

深入实施“三个体系”，全面阐述专业知识，巩固已有研究成果，研究存在的问题，停滞和改进，极大地推动了税收法制建设工程向更高水平迈进。

四.工作要求

(一)提高思想认识

着眼于行政执法的上游、步骤、结果等关键环节，试行“三制”，是防止任意执行企业避税法、选择性执法、非常简单任意执法等最重要的措施。，在改进税收执法方式、促进严格法律法规公平文明执法方面具有开拓性、整体性和重大突破性作用。各级税务机关要大力支持“三制”试点工作，从全面深化改革方案、依法治税建设工程、促进税收治理体系建设和治理战斗能力提升等层面充分认识“三制”的重要意义，切实增强积极性、正义感和紧迫感，坚持目标导向、难点问题导向和特殊任务导向，明确任务专业化，强化保障政策，稳步推进和基本推进，积极探索和创新，确保继续走在前列，不断产生专业知识。

(2)注重整体规划和整合

各级税务机关要坚持系统化、规范化和信息化一体化建设项目。将“三制”的明确要求融入到权力形式、税收征管、税务稽查等执法法规中，嵌入到明确的税收执法事项中，促进税收执法更加透明、公平。将自然科学中编制“三大系统”的业务需求嵌入税收征管信息技术中，实现“三大系统”的信息化，全面推动税收执法信息技术建设工程水平的提高。试行“三制”，要加强和完善司法考试和护照管理、执法案件监督、执法自由裁量权标准、执法准入管理和评估、执法投诉举报、执法联产承包等制度建设项目，努力衔接相关制度，形成协调税收执法各方面的制度体系。

(3)加强培训和政治宣传

各级税务机关要制定“三制”讲座培训计划，进行分类培训，并与新军上岗、大赛经商等娱乐活动有机结合，提高培训的选择性和实效性。认真落实“谁执法，谁受益奥运”的要求，加大政治宣传力度，通过官网、电子税务、税务中学、12366公益电话等方式，宣传“三大体系”最重要的意义、主要做法、相似性和视觉效果。，以便收集共识想法，回应社会关切，并在彼此的工作中发挥最佳作用。

(4)加强担保的实施

各级税务机关要重视税务警察的作战能力建设，加强思想道德和教学改革，着力提高警察的作战能力和执法素质，建设一支政治忠诚、个性优秀、严格廉洁、作风稳健的税务执法铁军。严格执行警务定员管理模式，建立全省税务警务和法律审计人员文书，完善自然科学考试制度和人员激励机制。要扩大立法专业知识人员的招聘范围，适当配备法律审计岗位，加快立法人才回流。完善政法审计人员岗前培训和在职培训制度。鼓励和支持警察在国家综合立法中参与足球运动员司法考试。要将税收执法武器装备、电子设备企业避税配置、公共设施建设项目和信息技术建设项目所需资金纳入资金

为审判工作提供保障。

(5)争取实效

各级税务机关要考虑地区差异和工作基础，坚持管理模式，不搞“一刀切”。逐级基础实施的周节点要求是期限要求，基础和前提条件较差的周边地区可以加快。凡原制度明确规定的，工作事项、工作流程、表格和证件、信息技术等。完全符合和适应“三个系统”的要求，应继续保留和使用，并按照方便和效率的标准进一步改进和完善。在实施减税、减费政策中注重“三制”，加强现场管理，防范和打击骗税等方面。注意选择“三个系统”的先进模式，发挥示范带动作用。将“三项制度”的实施情况纳入绩效评估和监督监督，对工作不当的立即督促整改，对工作中存在问题造成负面影响的单位和工作人员要进行通报批评，特区政府要依法确保“三项制度”的各项工作得到落实并取得实效。

各省市税务机关应于2019年5月初前将“三制企业避税程度”工作计划报国家税务总局备案；各地国家税务总局专门办公室与所辖省级税务机关进行协商，在相关省级税务机关的工作计划中明确落实“三制”的相关方针和要求。